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再論陳方安生的未來動向(1)

 (原文發表於2006819)

 

關於陳方安生的未來政治動向,早就該進一步評論,但俗務纏身,一直未做,認真抱歉。

 

要了解陳方安生未來的政治動向,非細心閱讀、解構及分析她於719日在外國記者協會午餐會所發表的演說全文(見附文)及會後答問不可。

 

我想就陳方安生發言的較重要部份,談談我的理解或看法。

 

陳太:首先,我要重申,在(對香港全面民主進度緩慢公開表示憂慮)這問題上,我完全無意給外界一個印象,以為我存心與香港政府甚至中央政府對著幹...遇到關乎社會民生與福祉的重大政策問題,香港人就必須作好準備挺身而出,爭取重視。多年來我有幸躋身政府高層,益發感到有責任言行一致,身體力行。

 

- 在加速香港全面民主進度方面,陳太承認客觀上她是與香港政府甚至中央政府對著幹,但同時表明她是被逼的,普選關乎社會民生與福祉的重大政策,既然特區政府和中央政府不肯賜與,香港市民就必須挺身而出爭取,而她,由於一直秉持的原則、信念和理想,以及過往身居政府高職,更感有責任言行一致、身體力行。

 

陳太:談到確立民主政府,大家往往會重提在英國管治期間未有寸進一點...簡而言之,在英國管治的最後十五年間,香港人日漸享有更大發言權,可以直接決定與生活尤關的政府政策及法例該如何並由何人訂定...進而推行更為民主的政制安排。然而,在邁出第一步後,政治形勢已比人強。回歸之日愈近,英國政府在這方面的自主空間亦愈小。

 

   - 陳太整段話都為英國人辯護,解釋在英治時期為何民主進度緩慢,她甚至暗示回歸之日愈近,中央政府干預英國在港推動民主愈勁。陳太迴避了交待一個重要的事實,就是為何英國在84(同意於97年交回香港主權)大局已定前不推行民主,而其後急不及待地還政於民,此中是否包禍藏心?

 

陳太:沒有普選,真正的民主政府更無從實現...其中關鍵字眼在於「選舉權必須普及而平等」,意義毫不含糊,當然亦非有揑造之嫌的「均衡代表」所能取而代之。「均衡代表」的概念現正備受吹捧,以期功能組別能夠在立法會選舉制度之中永久保留下來。

 

   ─ 中央並不反對民主選舉,但主張「循序漸進」,及「均衡參與」。陳太一方面援引基本法第二十五條強調「選舉權必須普及而平等」,另方面則攻擊功能組別所體現的「均衡代表」(亦即均衡參與)有揑造之嫌及選舉權不普及不平等,有違基本法。

 

陳太:《基本法》附件二第三條訂明,二零零七年後立法會產生辦法如有改變,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會備案。換言之,究竟應該如何改變,改變又該何時生效,概由香港政府及市民決定。

 

─ 力陳立法會議員普選時間表的決定權在於香港政府和市民,這是基本法所賦與的。暗諷以曾蔭權特首所領導的香港政府在政制改革不敢邁出較大的一步,是懦弱地放棄了基本法所賦權力。

 

陳太的說法,理論上是對的,但實際則否。現時立法會議員的選舉方法,使中央牢牢掌握三分之一以上(實際是二分之一以上)的議席,沒能得到中央同意的一切改變立法會產生的辦法,又怎能獲取立法會全體議員三分之二多數通過?中央實際上擁有政制改革的決定權!

 

陳太:在政制發展方面,我們又為何停滯不前?我認為,其中一個原因是,雖然港人支持更大民主的聲音越來越大,有些人卻選擇捂住耳朵,充耳不聞。同時,現在也有部分人傾向在《基本法》條文方面肆意大造文章,開出種種先決條件,認為香港必須先符合這些先決條件,才算是“作好準備”進行普選。由於跑道上的障礙越來越多,要到達終點自然也就越來越困難。

 

      ─ 誰選擇捂住耳朵,充耳不聞?誰傾向在《基本法》條文方面肆意大造文章,開出種種先決條件?陳太的矛頭直指中央政府、國內法律學者(例如王振民)及香港商界。

 

陳太:另一原因則似乎是政黨發展與功能,究竟先有雞還是先有雞蛋的無謂爭論。有人說,香港的政黨制度尚未成熟,要政黨主導公共政策或培養下一代公民領袖的話,目前仍然為時尚早。眼看有更多社會賢達決心不予讓步,紛紛加入現有政黨或另行組黨,我欣喜之餘,亦感到放心。不過,問題是,這些政黨不論宗旨、背景如何,在制訂政策及管治工作上,卻始終只是以局外人身分冷眼旁觀。除非政黨中堅分子得見快將有望親手製訂政府政策,並由黨內委派人選出任部長,藉主導政策落實工作,為市民大眾謀幸福,否則,政黨要吸引並挽留熱心能幹的黨員,恐怕只會變得有心無力。假如不扭轉政黨作用有限的實況或錯覺,政黨所能做的,不是橡皮圖章式通過政府的既定政策,便是幾近無了期地充當反對派,除了挑剔政府外,便無甚作為。這樣,政黨制度便會受到嚴重掣肘,難以步向成熟。

 

    ─ 目前香港特區政府最高層的官員,上至特首,下至局長,都不得身屬政黨,而中央政府不欲見到政黨執政,昭然若揭。陳太主張「由政黨黨內委派人選出任部長(亦即局長)」,其實就是倡議政黨執政,這種訴求肯定令中央頭痛。

 

陳太:那麼,我們下一步應該怎辦?我相信在座各位對古時英國國王克努特的故事都耳熟能詳。據說克努特王跑到海邊,坐在寶座上,一心要命令湧起的浪潮退下。不問而知,他最後落得雙腳全濕!香港的商界翹楚與力求延緩民主進程的社會人士,我想情況也是一樣。他們首先務須明白,支持普選的浪潮決不會退卻,試圖無限期保持現狀,也絕對不是辦法。在這方面,民主派人士也可以盡一分力,幫忙消除現在普遍存在的疑慮,例如民主選出的政府就必定會與商界為敵,慷公帑之慨,大派所謂免費午餐,以致社會福利過剩,危害香港的繁榮與財政穩定。

 

從其他地區和國家的經驗看來,這個說法並無根據。事實證明,政府權力必須得到制衡,而民主推選的機關則最能發揮制衡作用。從歷史事例也可得知,政界中人不論在野期間如何激進,一旦掌權,便會正視管治現實,明白必須在眾多首要事務與政策目標之間取得平衡,否則,一有機會,選民便會利用選票讓他下台。

 

    ─ 這段話鏗鏘有力,商界不易駁斥。

 

陳太:另一疑慮也許較難消除,那就是民主選出的政府有較大可能會挑戰中央政府的權威,甚至或多或少成為挑起內地普選的火頭,從此一發不可收拾。雖然對某些人來說,這方面的疑慮不容忽視,但我由衷相信這純屬過慮。

 

    ─ 陳太一句「由衷相信這純屬過慮」,的確「較難消除」中央的疑慮,希望陳太及其未來核心小組繼續努力,制訂更具體的建議,以消除中央之慮。

 

待續

 

附文:

 

2006719(星期三)外國記者協會午餐會

陳方安生致辭全文

 

會長先生、各位嘉賓:

 

感謝外國記者會讓我有機會解釋最近數星期何以在普選問題上較前高調。我知道社會上有不少聲音,質疑我為何偏偏在此時此刻,對香港全面民主進度緩慢公開表示憂慮。

 

首先,我要重申,在這問題上,我完全無意給外界一個印象,以為我存心與香港政府甚至中央政府對着幹。事實上,能夠在主權回歸前後,在政府高層為香港市民服務,我感到十分光榮;香港從英國的屬土順利過渡成為中國的特別行政區,而且在多方面都十分成功,能夠參與其事,我亦與有榮焉。問題不在於我,因為我根本沒有任何個人目的,對權力亦無欲無求。

 

不過,香港始終是我的家,也是我子女的家,我們沒有打算離開。雖然我已經離開公務員行列,但卻並未捨棄就職期間一直秉持的原則、信念和理想。我自己說過,遇有關乎社會民生與福祉的重大政策問題,香港人就必須作好準備挺身而出,爭取重視。多年來,我有幸躋身政府高層,益發感到有責任言行一致,身體力行。

 

談到確立民主政府,大家往往會重提在英國管治期間未有寸進一點。的確,在戰後的數十年,政制事務並非歷任總督的首要工作。回想1962年我加入政府時,正值內地動盪不安,退避香港的移民源源湧至,令香港的基建以至社會設施頓時變得需求殷切,難以應付。踏入七十年代,政府毅然推行多項宏圖大計,包括興建新市鎮,讓所有居住環境有欠安全衛生的寮屋居民得以遷徙安居;擴大普及教育、醫療社會服務等的規模;以及掃蕩政府與私營機構的集團式貪污罪行。

 

其後十年,政府着手建立更具代表性的政府體制,並在進行廣泛諮詢後,先是成立區議會,繼而在1985年首次將民選議席引入立法局,只是選舉以功能組別形式進行,票數有限,並非一人一票的直接選舉。到了1991年,立法局首次有10名議員通過普選產生,是為民主路上的一大里程碑。

 

草擬《基本法》,工作艱巨,在廣泛徵詢香港民意之餘,中英雙方代表更不斷對話,商討日後香港管治的大體原則。《基本法》最終於1990年公布,其中為199771日後民主政制穩步發展訂定的清晰路向,無論如何都是一大成就。

 

最後,在回歸前的數年間,政府再次頒布政改方案,主要目的是擴大功能組別的範圍及選民基礎,從而讓有權參與立法局選舉的人數大幅增加。結果如何,相信各位大多仍會記得,就是中央政府認為建議不能接受,方案因而未能過渡。

 

簡而言之,在英國管治的最後15年間,香港人日漸享有更大發言權,可以直接決定與生活尤關的政府政策及法例該如何並由何人訂定。不過,這些措施可說未免太少太遲,而且不夠長遠。我個人認為,英國本國的國會民主政府既然傳統如此深厚,港人照理可以指望英國更為積極、更有遠見,先是提高公民意識,進而推行更為民主的政制安排。然而,在邁出第一步後,政治形勢已比人強。回歸之日越近,英國政府在這方面的自主空間亦越小。

 

相對而言,香港特區憲法《基本法》得以訂明首任行政長官及立法會的產生辦法、政制進一步演進的藍圖,以至進而達到全面民主的指導性時間表,參與草擬及頒布《基本法》的人士實在居功至偉。

 

沒有普選,真正的民主政府便無從實現。我相信,這個概念早已寫進《基本法》。現在,且讓我與各位審視一下其中的重要條文。《中英聯合聲明》其中一項重要規定,是《公民權利和政治權利國際公約》(下稱《民權公約》)和《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港的規定將繼續有效。《基本法》第三十七條不但採納如儀,而且更補充說明,兩份公約的規定須通過香港特別行政區的法律予以實施。條文的意義十分清晰,就是香港法律必須體現《民權公約》的要旨,其中包括第一條所訂明的:

 

所有人民都有自決權。他們憑這種權利自由決定他們的政治地位,並自由謀求他們的經濟、社會和文化的發展。

 

以及第二十五條所訂明的:

 

凡屬公民……不受無理限制,均應有權利及

 

() 直接或經由自由選擇之代表參與政事;

 

() 在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等,選舉應以無記名投票法行之,以保證選民意志之自由表現;

 

() 以一般平等之條件,服本國公職。

 

其中的關鍵字眼在於“選舉權必須普及而平等”,意義毫不含糊,當然亦非有捏造之嫌的“均衡代表”所能取而代之。“均衡代表”的概念現正備受吹捧,以期功能組別能夠在立法會選舉制度之中永久保留下來。

 

另外,普選一事亦見諸《基本法》第四十五及六十八條。對於行政長官及立法會未來產生的辦法,兩條的寫法亦大同小異,就是必須“循序漸進”,最終由普選產生。具體而言,《基本法》附件二第三條訂明,2007年後立法會產生辦法如有改變,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會備案。換言之,究竟應該如何改變,改變又該何時生效,概由香港政府及市民決定。

 

既然《基本法》對政制進一步發展已訂有清晰的大綱,我們便要撫心自問,何以香港回歸九年以來,進展微乎其微。這顯然並非因為港人漠不關心,因為市民早已表明希望普選加快實現;原因亦不在於回歸後的政府無力在有需要時,從速採取決斷的措施。

 

回想回歸初年,人人興奮不已,有誰會料到香港會面對連番挑戰,先是經濟因亞洲經濟急轉直下而全面衰退,接着是海外投機分子有組織地合力衝擊港元;公共衛生方面,則先有禽流感恐慌,繼有沙士肆虐。雖然過去數年可謂荊棘滿途,香港政府及市民卻充分表現出百折不撓的志氣,一次又一次重新振作。回歸以來,香港與內地的社會經濟聯繫日益緊密,實例見諸實施內地與香港更緊密經貿關係安排、放寬內地旅客來港限制等措施。

 

那麼,在政制發展方面,我們又為何停滯不前?

 

我認為,其中一個原因是,雖然港人支持更大民主的聲音越來越大,有些人卻選擇捂住耳朵,充耳不聞。同時,現在也有部分人傾向在《基本法》條文方面肆意大造文章,開出種種先決條件,認為香港必須先符合這些先決條件,才算是“作好準備”進行普選。由於跑道上的障礙越來越多,要到達終點自然也就越來越困難。

 

另一原因則似乎是政黨發展與功能,究竟先有雞還是先有雞蛋的無謂爭論。有人說,香港的政黨制度尚未成熟,要政黨主導公共政策或培養下一代公民領袖的話,目前仍然為時尚早。眼看有更多社會賢達決心不予讓步,紛紛加入現有政黨或另行組黨,我欣喜之餘,亦感到放心。不過,問題是,這些政黨不論宗旨、背景如何,在制訂政策及管治工作上,卻始終只是以局外人身分冷眼旁觀。除非政黨中堅分子得見快將有望親手製訂政府政策,並由黨內委派人選出任部長,藉主導政策落實工作,為市民大眾謀幸福,否則,政黨要吸引並挽留熱心能幹的黨員,恐怕只會變得有心無力。假如不扭轉政黨作用有限的實況或錯覺,政黨所能做的,不是橡皮圖章式通過政府的既定政策,便是幾近無了期地充當反對派,除了挑剔政府外,便無甚作為。這樣,政黨制度便會受到嚴重掣肘,難以步向成熟。

 

那麼,我們下一步應該怎辦?我相信在座各位對古時英國國王克努特的故事都耳熟能詳。據說克努特王跑到海邊,坐在寶座上,一心要命令湧起的浪潮退下。不問而知,他最後落得雙腳全濕!香港的商界翹楚與力求延緩民主進程的社會人士,我想情況也是一樣。他們首先務須明白,支持普選的浪潮決不會退卻,試圖無限期保持現狀,也絕對不是辦法。在這方面,民主派人士也可以盡一分力,幫忙消除現在普遍存在的疑慮,例如民主選出的政府就必定會與商界為敵,慷公帑之慨,大派所謂免費午餐,以致社會福利過剩,危害香港的繁榮與財政穩定。

 

從其他地區和國家的經驗看來,這個說法並無根據。事實證明,政府權力必須得到制衡,而民主推選的機關則最能發揮制衡作用。從歷史事例也可得知,政界中人不論在野期間如何激進,一旦掌權,便會正視管治現實,明白必須在眾多首要事務與政策目標之間取得平衡,否則,一有機會,選民便會利用選票讓他下台。

 

另一疑慮也許較難消除,那就是民主選出的政府有較大可能會挑戰中央政府的權威,甚至或多或少成為挑起內地普選的火頭,從此一發不可收拾。雖然對某些人來說,這方面的疑慮不容忽視,但我由衷相信這純屬過慮。

 

大家都知道,《中英聯合聲明》訂明,香港特別行政區必須奉行“一國兩制”的原則,並由1997年起,維持50年不變。我相信廣大市民都知道,這原則不單香港特區政府要緊守,就是中央政府也必須緊守。從現實層面來說,港人的經濟民生已與內地密不可分。我們也與世界各地一樣,欣幸內地經濟突飛猛進,讓千百萬人得以脫貧。而且,無論以往或日後,香港一直直接投資內地經濟基建及服務,本身亦持續增長,成為國際商業、銀行及金融服務中心,藉以對內地作出貢獻,對此我們亦感到自豪。

 

誠然,香港與內地在民主進程方面處於不同階段,但基於“一國兩制”的原則,港人實在沒有理由還不向前邁進,實現《中英聯合聲明》及《基本法》許下的承諾。與其繼續原地踏步,倒不如全民齊心合力,正視疑慮所在,並通過建立互信,消除一切疑慮。

 

最近我說過,我想香港人已經開始洩氣,不再相信普選目標終有一天能夠實現。為此,我受到某些人士批評。我當時這樣說,現在也依然會這樣說,原因是儘管以政務司司長為首的政制發展專責小組已竭盡所能,可惜最終建議充其量只是在修修補補2007年行政長官選舉及2008年立法會議員選舉的政制安排,對於其後進一步邁向普選的進程,沒有丁點路向大綱可言。

 

問題之一似乎是專責小組或多或少受其職權所限。正如第五號報告5.01段所言:

 

“專責小組的責任,是要找出一個平衡點,制定一套可為各方接受的建議方案,使本港政制得以向前邁進發展。”

 

進行這類工作,如果一開始就認定要製定一套可為各方接受的建議方案,似乎有點不設實際,亦實在沒有可能可以達成目標。盡量尋求社會最大共識,當然無可厚非,但是,政府必須一如既往,以符合港人最大利益為依歸,堅定不移地引領研究朝向應有的結果進發。把推動政改的重擔推在市民大眾身上,確實有欠公允,因為動力畢竟應該源自政府。政府該做的,不是湊合一大堆往往互不相干的問題,隨機徵集民意,而是就未來路向提出清晰的建議,並擬訂達到全面民主的時間表,讓諮詢工作不致缺乏扎實的基礎。

 

首先,我認為政黨的功能與活動應該有更穩固的根基。目前,個別人士如要組成政黨,唯一辦法是根據《公司條例》註冊為合法組織。不過,這個辦法毫不理想。我希望可以盡早製訂獨立的專設法例,訂明政黨的功能與責任,並附設適當的保障條文,確保政黨活動健全,不會濫受干預。同時,政黨本身亦應及早草擬政黨宣言,讓市民得以了解各個政黨的宗旨與政策,免致予人不是親政府、便是反政府的印象。

 

其次,立法會如何由目前的組成方法過渡至全面普選產生,亦必須訂定發展步驟。其中,功能組別何去何從,自是一大問題。功能組別無疑為立法會引進了不少有能之士。他們將自己在各個領域的豐富經驗及專業知識應用於立法會事務之上,讓香港受惠不淺。不過,可別忘了部分經由功能組別晉身立法會的議員其後都選擇參與地區直選,眾所周知的就有李柱銘、田北俊、周梁淑怡等,可見他們都覺得,獲得專業同儕認許,始終不及由市民推舉更具認受性。

 

當然,我們都希政府能夠繼續借助社會上獨當一面的能人志士。但是,鑑於立法會在審議法例、通過公共開支、制衡政府各方面作用重大,議員是否具備政治認受性肩負這些重任,便必須小心斟酌。

 

根據最初的構思,間接選舉只是邁向直接選舉的踏腳石,實不應該永久保留,特別是間選讓社會上部分界別得到優待,可以循捷徑晉身立法會。所以,政府現在便應該採取措施,根據《基本法》的規定,循序漸進,最終達至普選,考慮諸如:

 

i)       取消功能組別中的團體票;

 

ii)      擴大功能組別的選民基礎,讓更多人可以行使權利,投票選出代表進入立法會;以及

 

iii)     取消區議會的委任議席。

 

這些改變非但沒有違反20044月人大常委釋法的內容,而且符合《基本法》賦予香港特區自主的規定。

 

在座各位想必聽過邱吉爾這句名言:

 

“民主是最劣的政體──以往試行過的其他政體則除外。”

 

相對於我過去數星期的公開言論,今天以此結束講話,各位可能感到有點納悶。不過,我想藉此說明,我採取現在這個立場,並非因為我相信,在香港這個先進繁雜的社會,民主是解決所有管治問題的靈丹妙藥。我清楚知道,建立強而有力但應變靈活的民主架構,長遠來說固然會造福香港,但是其間卻要面對不少挑戰。然而,立定決心,因應《基本法》訂下的綱領與廣大市民的共同訴求,按部就班地着手克服挑戰,即使不算姍姍來遲,亦實在事不宜遲。

 

現在,香港市民似乎普遍認為,要達到“港人治港”,尚有一道鴻溝必須跨越。他們沒有信心普選產生的代表有能力管治香港,於是,似乎都寧可將這個重任交由缺乏政治認受性的公務員負責。這種成見,我們必須設法破除。

 

為政有如做人,有時候也必須當機立斷,儘管明知跨出的一步意義有多大,亦總會有人言之鑿鑿,力陳不應向前邁進,又或不應馬上就向前邁進,但是,政府仍須堅守政治理念,本着廣大市民的利益,向前邁步。

 

過往,香港曾經克服無數挑戰,最終成為成就卓越、全球首屈一指的國際城市。因此,香港人必須繼續懷着自信,相信自己有能力訂定民主改革的未來路向,通過合理務實的政制安排,選出既有能力又有使命感的領袖,為我們開創應有的將來。

 

正如我所說,面前的工作着實不少。我希望可以盡我所能,引發大眾討論重大的事項,策動社會各界建立信心,訂定切實可行的方案。我們必須周詳部署,穩步向前邁進,才能最終達成普選。

 

為此,我正籌組核心小組,協助我製訂更具體的建議,並為未來發展訂定策略。在這方面,我打算積極投入,有關情況可望於未來數個月陸續向各位披露。

 

謝謝各位。

 

(資料來源:信報)

 

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